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如何看待規范政府投資行為

——訪中國宏觀經濟研究院投資研究所研究員劉立峰

3d体育 2019-05-16 10:12:33

  編者按
  
  我國政府投資領域首部法規《政府投資條例》將自2019年7月1日起施行,本報特組織專題報道,以饗讀者。
  
  本報記者  周子勛
  
  出臺《政府投資條例》基于三大因素
  
  中國經濟時報:在當前我國經濟大環境不太好的情況下,為什么要出臺《政府投資條例》?
  
  劉立峰:第一,完善政府投資管理體系。政府投資管理涉及的問題很多,長期以來缺乏體系化的法律規范和約束。近年來,政府投資的外部法律與制度環境有了很大的變化,一些上位法律逐步完善,但是,仍然缺乏一個系統性的行政法規,對政府投資活動及其行為進行規范?!短趵反誘蹲史段Ъ捌潿蘭?、政府投資的科學決策程序、政府投資項目的事中事后監管以及相應的法律責任約束等方面入手,確立了一個政府投資管理的基本制度框架,是深化投融資體制改革的重要步驟,彌補了投融資體制改革的“短板”。
  
  第二,更好地發揮政府的作用。黨的十八大以來,改革在市場決定資源配置上獲得重大進展,包括持續深化“放管服”改革,深入推進商事制度改革,放寬非公有制經濟市場準入等。這些舉措改善了市場競爭環境,激發了創新創業熱情,增強了經濟發展的內生動力。但是,在更好發揮政府作用方面,特別是在投資領域發揮好政府作用方面,改革仍須持續推進。這涉及到政府自身的改革,包括實現政府投資職能的轉變,推進中央與地方財政事權和支出分工,實現政府投資決策的陽光化和程序化?!短趵返某鎏ㄓ欣諭貧蹲柿煊蚋母锏納罨?,有利于提高政府投資效益,規范政府投資行為。
  
  第三,響應人民群眾的關切。政府投資涉及的主要是基礎設施和公共服務領域,是與公眾利益密切相關的領域,是人民最為關注的領域,政府投資體制改革就是要回應人民的關切。長期以來,民眾對政府投資中出現的問題頗有微詞,例如,政府投資的性價比不高,政府投資決策不透明,政府投資的債務負擔較重,有些政府工程成為官員的政績工程,有些政府項目存在“跑冒滴漏”和尋租腐敗現象等?!短趵返某鎏ㄓ欣詿又貧炔忝娑哉形性際?,把有限的公共資金用在最緊迫的民生領域,增強民眾的獲得感。
  
  發揮好政府投資“補短板”的關鍵作用
  
  中國經濟時報:規范政府投資的核心是什么?
  
  劉立峰:核心是既要發揮好政府投資“補短板”的關鍵作用,同時也要防范可能出現的風險因素。
  
  在任何時期,政府需要投入的領域都很多,影響政府投資方向選擇的因素也很多,但是,每年政府能夠拿出來的資金畢竟有限;因此,必須立足于解決經濟社會發展中的主要矛盾,分清輕重緩急和優先次序?!短趵肥導噬暇褪且笳蹲式徊降厥賬跽較?,主要投入基礎設施和民生領域,減少競爭性領域的投資?!短趵坊掛蠼⒄蹲史段Фㄆ諂攔賴髡?,這清楚表明了政府投資范圍不是一成不變的,隨著社會主要矛盾的變化,政府投資的方向也應隨之變化。當前,要緊扣國家發展戰略,加快實施一批政府投資項目,這既是穩增長、穩投資、穩預期的需要,也是供給側結構性改革的需要。
  
  與此同時,我國政府投資面臨的形勢與10年前、20年前迥然不同。尤其是在政府杠桿率保持高位的情況下,政府投資不能再像以往一樣隨心所欲,要有政府債務的“紅線意識”。2018年,我國地方政府顯性債務上升到21萬億元,地方政府隱性債務規模大約在40萬億元-50萬億元,是同期顯性債務的2倍,是四年前隱性債務的4倍。地方政府債務規模膨脹遠遠超過2008年地方政府融資平臺迅速發展時期;而地方政府隱性債務的膨脹速度又遠超顯性債務?!短趵吩俅吻康骷憂空竦姆縵湛刂?,明確政府投資需要承擔的法律責任,就是要求政府投資處理好必要性和可能性的關系,既要盡力而為,也要量力而行。
  
  關注《政府投資條例》帶來的三個影響
  
  中國經濟時報:對于地方政府,特別是縣市一級的政府而言,《政府投資條例》在執行時將會帶來哪些具體影響和問題?
  
  劉立峰:第一,更加關注不充分不平衡問題。政府資金要用在最緊迫的公共產品和服務領域,并且緊扣社會主要矛盾的變化。在關注上述薄弱環節投資的同時,政府要過緊日子,需要壓縮辦公樓、政務中心、大劇院、博物館、城市景觀等公共奢侈品方面的政府投入。
  
  第二,推動投資決策程序的透明化?!短趵方貧蹲示霾吖痰墓該?,公眾的廣泛深入參與,以及政府權力受到約束,保證政府投資能有一個準確的公共目標,政府投資過程能夠贏得公眾的信任,能夠實現政府職能的要求。
  
  第三,強化投資過程的監督和約束。對超越審批權限審批政府投資項目,對不符合規定的政府投資項目予以批準等追究行政責任,對違法違規舉借債務籌措政府投資資金,轉移、侵占、挪用政府投資資金等追究法律責任,將對政府官員的博取政績、謀求私利、短期行為產生威懾作用。
  
  在政府投資新舊體系切換中處理好三大關系
  
  中國經濟時報:在經濟下行壓力不減的情況下,如何應對地方政府投資過度削減帶來的阻礙國內市場空間擴展和宏觀經濟回暖進程的影響?
  
  劉立峰:《條例》對政府投融資的長期健康發展無疑將發揮積極的作用,但從短期來看,帶給政府投資的緊縮效應仍大于擴張效應。因此,在政府投資新舊體系的切換過程中,要處理好“新與舊”“破與立”“激勵與約束”的關系。為保持政府投資尤其是地方政府投資的連續性,在規范中發展,在發展中規范,需要在以下幾個方面下功夫。
  
  第一,開好合法合規舉債前門。目前,地方政府投資需求擴大與融資渠道受限之間的矛盾加劇。在嚴控地方政府隱性債務,依法要求地方不得違規亂舉債的同時,必須要開好合法合規舉債的“前門”。為滿足地方政府融資需要,未來一段時期,可提高年度新增債券發行規模,促進地方政府在國家確定的重點方向上,把債券資金管好用好。
  
  第二,鼓勵民間資本參與公共投資。進一步放開鐵路、能源、電信、城建等領域的市場準入,加快放開壟斷行業競爭性環節。健全基礎設施和公用事業的價格形成機制,構建合理有效的投資回報機制。發揮財政對融資擔保行業的扶持作用,運用專項資金出資建立風險補償基金,為符合條件的民營企業參與公共投資提供融資保障。
  
  第三,創新政府投資的模式和機制。適應基礎設施準公益性、外部性較強,以及線性化、網絡化投資的特性,結合城鎮化和工業化的布局要求,實施綜合和整體開發模式,平衡項目的成本和收益。鼓勵企業和金融機構結合政府補貼、項目周邊土地開發、生態補償收益、其他經營性資產收益等渠道構建項目還款來源,創新項目融資方式。
  
  有預算資金投入的PPP項目適用于《條例》
  
  中國經濟時報:政府和社會資本合作(PPP)項目是否適用《政府投資條例》?
  
  劉立峰:《條例》所稱政府投資是指在中國境內使用預算安排的資金進行的固定資產投資建設活動,也就是說,用預算資金安排的投資都是政府投資范疇。而在PPP項目投資中,許多環節都涉及到預算內資金。財政部印發的《PPP項目合同指南》規定,“在PPP實踐中,為了更直接地了解項目的運作以及收益情況,政府也有可能通過直接參股項目公司的方式成為項目公司股東。”按照《2018年和2019年PPP項目前期工作中央預算內投資計劃》,中央預算內投資可以用于PPP項目的評價論證咨詢、實施方案編制、招標文件起草、合同文本擬定等前期工作。另外,中央和地方政府通?;夠嵐才鷗骼郟PP項目的財政專項資金,對PPP項目進行扶持。一些地方政府還通過政府性的PPP融資支持基金,發揮引導示范作用,吸引更多的社會資金進入PPP領域。因此,從一般意義上講,有預算資金投入的PPP項目也適用于《條例》,理應由《條例》進行規范。

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